Почти вся общественная инфраструктура, которой большинство россиян пользуется ежедневно, относится к местному самоуправлению: улицы, общественный транспорт, школы и детсады, поликлиники, дома культуры, спортивные и детские площадки, парки, контейнеры для мусора, отопление, водо- и электроснабжение и т.д. Всем этим управляют органы местного самоуправления (МСУ) — муниципальные администрации, мэры и советы депутатов ◻️. Люди часто думают, что все это забота государства, но это не совсем так.

Особенность местной власти в том, что по Конституции она автономна от органов государственной власти, а мэры, муниципальные чиновники и депутаты не являются представителями государства ◻️. Это означает, что есть круг вопросов, в которых муниципалитеты полностью самостоятельны и никакой государственный чиновник не имеет права вмешиваться в их решение.

Государство может лишь принимать законы, очерчивающие этот круг, и карать за их нарушение, но внутри него мэры городов, главы муниципальных администраций и муниципальные депутаты неподотчетны никому, кроме своих избирателей. Президент или губернатор могут пожурить муниципального главу, который не справился с подготовкой к отопительному сезону или с уборкой улиц зимой, но не могут отменить его решения. Никакой государственный парламент (федеральный или региональный) тоже не может вмешиваться в решения муниципальных депутатов по местным вопросам.

Главный рычаг — финансовая зависимость муниципалитетов от государственного бюджета. Ставки местных налогов, которые должны питать муниципальные бюджеты, контролируются региональными властями, а не самими муниципалитетами. Поэтому муниципалитеты, за редкими исключениями, не могут жить только на местные налоги и нуждаются в значительных трансфертах из региональных бюджетов. Благодаря этому губернаторы и региональные парламенты могут выставлять им свои условия. В результате мэры городов вынуждены выпрашивать деньги у губернатора практически на любые местные проекты развития, а иногда и просто на поддержание городской инфраструктуры. В этих условиях сложно говорить о реальной независимости и самостоятельности местной власти.

Несмотря на выборность местных депутатов и (иногда) глав, муниципалитеты фактически встроены в государственную административную вертикаль: они зависят от губернатора и регионального парламента, которые в свою очередь зависят от президента и федеральной власти. Про конституционную автономию МСУ вспоминают только тогда, когда государство хочет переложить ответственность за местные проблемы на муниципалитеты — в этом случае губернаторы разводят руками в ответ на жалобы граждан и перенаправляют их к «самостоятельным» и «независимым» муниципалитетам.

Существуют объективные трудности в сохранении автономии местной власти от государства, известные во всех западных странах. Если государство гарантирует всем гражданам равные права на доступ к медицине, образованию и социальному обеспечению, то ему придется вмешиваться в работу муниципалитетов в части управления школами, поликлиниками и социальными учреждениями. Так проявляется противоречие между правом на МСУ и другими правами граждан в Конституции.

Например, независимость местных властей была большим препятствием для расовой десегрегации в США в 1960-х годах. Президент, Конгресс и власти штатов принимали национальную политику по борьбе с расовым и имущественным неравенством, а местные власти в южных городах часто воспринимали это как вмешательство в их местные дела и игнорировали их.

К примеру, в 1970-е в Техасе учащихся школ в зависимости от уплаченных семьей налогов разделяли по классам с разным количеством уроков и разными условиями обучения (размерами классов, количеством учебников и др.). В 1973 году Верховный суд США отказался принуждать школы в Техасе к отказу от этой практики. Истцы настаивали, что такой подход нарушает конституционные принципы равенства граждан США перед законом, особенно учитывая, что бедные семьи в Техасе чаще всего относились к расовым меньшинствам. Но Верховный суд отказал им, ссылаясь на локальную автономию школ.

В Европе муниципалитеты управляют многими программами социальной поддержки, финансируемыми центральным правительством. Через них эффективнее распределять деньги, например, на жилье для молодых семей или поддержку вынужденно безработных. Дешевле выделить муниципалитетам деньги из госбюджета на эти программы, чем создавать под них отдельное национальное агентство. Так, в Скандинавии до ¾ местных бюджетов состоят из расходов на социальную политику, предписанную государством.

В России существует та же проблема. Типичный пример: в 2017 году администрация города Барнаула (Алтайский край) дошла до Конституционного суда с жалобой на перекладывание на нее финансовой ответственности за выделенные государством земельные участки для нуждающихся семей. Губернатор (государственная власть) проводит социальную политику, которая предполагает участие муниципалитетов (местной власти), а у последних на это может просто не быть денег. При этом муниципалитеты формально не обязаны участвовать в таких государственных программах, потому что Конституция гарантирует им независимость и самостоятельность.

Получается, что конституционные обязанности государства по обеспечению социальных гарантий иногда вступают в противоречие с конституционными правами муниципалитетов на автономию. Разграничить обязанности и полномочия между государством и муниципалитетами так, чтобы снять это противоречие, не получается, потому что государство находится в сильной позиции и стремится подавить гораздо более слабую в экономическом и политическом отношении местную власть.

Законопроект Клишаса — Крашенинникова ожидаемо усиливает подчинение МСУ государственной вертикали, вместо того чтобы восстанавливать его самостоятельность. Рассмотрим его основные нововведения.

Два новых механизма контроля губернаторов над муниципалами

Во-первых, главы муниципалитетов теперь смогут избираться одним из трех способов: гражданами на прямых выборах, депутатами из состава совета депутатов и (новый способ) депутатами из кандидатур, предложенных губернатором. ◻️ Определять способ избрания главы в каждом муниципалитете будут не сами муниципальные советы, а региональные парламенты, то есть органы государственной власти. Нет сомнений, что многие регионы примут третий вариант, чтобы без участия губернатора нельзя было избрать местного главу.

Во-вторых, избранных так муниципальных глав губернатор сможет отправить в отставку. Для этого придумали специальное основание: «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления». Сейчас губернаторы не имеют права увольнять муниципальных глав. Они могут лишь ставить вопрос об отставке перед местным советом в случаях критических проступков, установленных судом. Поэтому, по статистике, уголовное преследование — одна из самых частых причин отставки мэров в России. Таким образом, реформа Клишаса — Крашенинникова закрепляет за губернаторами контроль над мэрами, которым они фактически уже обладают.

Лишение муниципалитетов самостоятельной сферы ответственности

Сейчас с распределением полномочий между МСУ и государством большая путаница. Местные полномочия часто пересекаются с полномочиями государственных органов власти. В 2019 году Комитет Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления провёл исследование и обнаружил, что в общей сложности 1577 полномочий органов местного самоуправления раскиданы по 173-м федеральным законам.

Тем не менее сейчас существуют вопросы местного значения — собственная сфера ответственности муниципальных властей, где они сами определяют свою политику, — государство не имеет права вмешиваться. Законопроект Клишаса — Крашенинникова ставит цель упорядочить и разграничить полномочия государства и муниципальных властей — и ликвидирует понятие вопросов местного значения, а значит, ликвидирует сферу ответственности МСУ. Вместо этого вводится единый список из 27 общих полномочий, которыми должны обладать все муниципалитеты, и еще 28 полномочий, которые выборочно передаются муниципалитетам региональной властью.

То есть, например, пока общественный транспорт в городских округах является вопросом местного значения, местные власти сами определяют, как его организовать на своей территории, самостоятельно и под свою ответственность, а отвечают за это они только перед избирателями. Теперь за муниципалитетами останется лишь обязанность администрировать общественный транспорт, прописанная в их полномочиях государственной властью, перед которой они и будут нести за это ответственность.

Укрупнение муниципалитетов

Реформа Клишаса — Крашенинникова предполагает ликвидацию около 17-ти из 22-х тысяч муниципалитетов (то есть больше 75%), в которых сейчас работает примерно 100 тысяч муниципальных чиновников и 50 тысяч муниципальных депутатов. Их будут присоединять к более крупным муниципальным образованиям. Это мировой тренд, основной мотив которого — оптимизация расходов на содержание чиновников и депутатов.

Укрупнение муниципалитетов началось давно. С 2015 по 2021 год 1955 мелких муниципальных образований объединили в 195 новых крупных. Эти мелкие муниципальные образования лишились собственных администраций и советов депутатов. Легализация таких слияний происходила с опозданием: поправки в федеральный закон об МСУ появились только в 2017 и 2019 годах.

Процесс укрупнения муниципалитетов тоже не является российской спецификой и протекает во многих странах под предлогом оптимизации бюджетных расходов. Яркий пример — объединение Торонто в конце 1990-х годов, в результате которого произошло слияние семи муниципалитетов в один City of Toronto. Объединение состоялось, несмотря на массовые протесты и результаты местных референдумов, на которых более 75% проголосовали против. Споры о том, получили ли канадцы какие-то преимущества от сокращения количества чиновников, идут до сих пор.

В 2017 году Комитет гражданских инициатив опубликовал результаты своего исследования последствий укрупнения муниципальных образований в России. Они показали, что положительный экономический эффект от таких реформ отсутствует. При этом можно предположить, что чем меньше депутатов и мэров мы можем выбирать, тем слабее наше влияние на положение дел в своем населенном пункте.

Весь фокус реформы в том, что ее вряд ли заметят рядовые граждане, не работающие в самих муниципалитетах. Нет никаких сомнений, что новый закон об МСУ будет принят с минимумом поправок, потому что он никак не сказывается на нашей повседневной жизни и выглядит как чисто административная реорганизация.

Сложно найти убедительные аргументы против законопроекта Клишаса — Крашенинникова. Что плохого в том, что чиновников и депутатов (дармоедов) станет меньше? Главы городов и поселений наконец-то начнут слушаться губернаторов и президента, которые избраны при гораздо большей явке и имеют бóльшую легитимность. Пока у наших муниципалов нет денег и политических рычагов для развития территорий, прощаться с ними не жалко — быть может, сильное и богатое государство справится лучше?

Лукавство этого рассуждения в том, что государство само систематически работало на сокращение местных бюджетов и лишение муниципалитетов политической самостоятельности.

Но это сложно заметить, и люди не воспринимают наступление государства на МСУ как отъем прав и возможностей.

Сейчас против реформы выступают немногочисленные депутаты и политические активисты, которые видят в ней попрание базовых либеральных ценностей представительства. Но даже у оппозиции нет более убедительных аргументов в пользу развития МСУ, чем сохранение местных выборов, которые и не предполагается упразднять.

Зачем вообще нужно автономное от государства местное самоуправление? Это не такой простой вопрос, как может показаться, а общепринятого ответа на него до сих пор не существует. Но без ответа на этот вопрос невозможно оценить ни реформу МСУ, ни его нынешнее состояние в России.

В современном мире сложно представить, что мы сами управляем своими городами как равные друг другу люди. Обычно реальная власть сконцентрирована в руках узких групп, которые сами проходят выборы или назначаются кем-то, кто проходит выборы. Это и есть государственная власть, она пытается подчинить себе все сферы нашей жизни, и она далека от демократического идеала. С демократической точки зрения, чем больше возможностей у всех людей в равной степени участвовать в управлении их общими делами, тем лучше. Независимое местное самоуправление — это базовый способ жить и управлять обществом демократически.

Некоторые сферы общественной жизни абсурдно передавать в управление государству, в них мы могли бы справляться сами. Возьмем самый мелкий и локальный пример — клумбы и палисадники около подъездов наших домов. Часто за ними ухаживают сами местные жители с согласия соседей, это чистый пример самоуправления. Но это не всегда так: в Москве, например, сфера местного самоуправления настолько задавлена государством, что даже клумбы у дома находятся в управлении государственных учреждений, подконтрольных региональному правительству. Но и здесь местные жители иногда договариваются с этими учреждениями и неформально берут уход за клумбами на себя.

Та же логика работает в ситуации, когда ваш любимый парк вдруг продали под застройку. Если вопросами его уборки и содержания всегда занимались некие анонимные государственные чиновники, которые никак от вас не зависят и вообще не знают о вашем существовании, то нет ничего удивительного, что в какой-то момент они могут его уничтожить. Но мы чувствуем, что это несправедливо, и требуем признать наше право на участие в таких решениях. С демократической точки зрения, в управлении парком вообще не должно быть никаких государственных чиновников. Это и есть требование права на местное самоуправление.

Местное самоуправление обозначает ту область, в которой люди сами договариваются между собой, как им управлять общими благами и создавать новые.

Реформа Клишаса —Крашенинникова — это продолжение экспансии государства, которую тяжело будет повернуть вспять. Мы не можем установить самоуправление сразу на больших масштабах, но для начала можем добиться демократии на самом локальном уровне своего подъезда, дома, двора, за которыми могут последовать квартал, район и целый город.