Помогите развивать независимый студенческий журнал — оформите пожертвование.
Close
(Не) говорящие правду власти
История о том, как прикладные политологи предпочли приятные контракты
Автор: Кирилл Шамиев
Иллюстрации: Регина Бадертдинова
Публикация: 23/07/2020
В современной России у политологии сложилась неоднозначная репутация: наиболее известные «политологи» — это говорящие головы из телеэкранов, у которых находится мнение по каждому вопросу. Однако кризис политической экспертизы — не исключительно российская проблема.

Почему прикладная политология потеряла возможность влиять на принятие решений? Как вернуть политической аналитике автономию от частных или государственных спонсоров? Об этом в своей колонке для DOXA рассуждает Кирилл Шамиев, политолог, аспирант Центрально-Европейского Университета и младший научный сотрудник Центра сравнительных исследований власти и управления ВШЭ.
В 1951 году американские политологи Гарольд Лассуэлл и Дэниэл Лернер опубликовали книгу «The Policy Sciences», посвященную разработке политических программ. Через пять лет Лассуэлл в своей инаугурационной речи на должность президента Американской ассоциации политической науки (APSA) объявил о необходимости развития прикладной направленности политологии прежде всего в сфере мультидисциплинарного анализа и прогнозирования. Помимо этого, Лассуэлл видел ведущую роль политологов в строительстве сильных демократических государственных институтов, анализе и рекомендации качественных реформ. Причем видел он ее достаточно специфично: политологи в сотрудничестве с естественно-научными учеными должны были помочь спецслужбам одержать победу в Холодной войне и сделать Америку более устойчивой к любым общественно-политических угрозам. В реальности воззвание Лассуэлла не произвело ожидаемого впечатления — многие коллеги проигнорировали ученого, продолжив заниматься академической политологией.
Пока классическая политология осваивала библиотеки, прикладная политология начала стучаться в  кабинеты политиков
Однако зачатки public policy все равно были созданы. На русский язык название дисциплины обычно переводят как «публичная политика» или «прикладная политология». В первом варианте перевода public policy отображается важное качество этой дисциплины. Публичная политика прежде всего подразумевает активное участие ученых в решении проблем, связанных с политическим управлением при помощи методов политической науки. Пока классическая политология осваивала библиотеки, прикладная политология начала стучаться в кабинеты политиков.

Ведущая международная ассоциация школ по прикладной политологии (NASPAA) сегодня насчитывает 320 организаций-членов, 279 которых расположены в США. Из российских организаций в ассоциации состоит только Институт госслужбы и управления РАНХиГС. На факультетах-членах ассоциации обучается более 23 тысяч студентов, лишь половина из которых потом начинают карьеру в правительствах. Обычно, чем лучше школа, тем больше соблазна у выпускников пойти работать в богатые корпорации с высокими зарплатами, а не помогать «в строительстве сильных демократических государственных институтов» за среднестатистическую получку.

В 1961 Чарльз и Мэри Робертсоны пожертвовали 35 миллионов долларов в эндаумент Школы Вудро Вильсона Принстонского университета (одна из наиболее передовых школ госуправления в мире) в целях обучения государственных служащих. Однако 40 лет спустя наследники Робертсонов подали на университет в суд за грубое невыполнение пожеланий жертвователей — выпускники не шли работать на госслужбу, а университет тратил деньги на не связанные с прикладной политологией цели. Лишь 25% выпускников Школы впоследствии работали на правительство США с 1973 по 2006 года, тогда как эндаумент разросся до 880 миллионов долларов, которые в том числе тратились на постройку новых зданий университета.
Американский президент Вудро Вильсон формально не был специалистом в области public policy, но он стал одним из первых известных политиков, применивших свои теоретические знания по политологии на практике
Спор закончился практически ничем, если не считать, что Школа Вильсона потеряла 40 миллионов долларов на судебных издержках. Сегодня примерно 60% ее выпускников идут работать на государство, около 26% — в неправительственные организации и 10% — в частный сектор.

Наверное, первым наиболее известным ученым, которому удалось применить свои политологические знания на практике, стал 28-й американский президент и нобелевский лауреат Вудро Вильсон, защитивший диссертацию по политологии. В политологии Вильсон известен своим вкладом в теорию разделения государственного управления (бюрократии) и политики. В 1887 году он написал свою знаменитую статью The Study of Administration («Исследование администрации»), которая, учитывая контекст того времени, стала одним из первых теоретических оснований для строгого подчинения бюрократии политикам. Бюрократия должна была стать инструментом реализации политических решений, поэтому в целях повышения эффективности и профессионализма государственной службы следовало начать изучать бюрократию в рамках отдельной академической дисциплины.
Вильсон стал уникальным для своего времени реформатором-прогрессистом, который управлял страной, опираясь на поддержку обеих палат Конгресса. Благодаря политологической подготовке и политической поддержке ему удалось провести то, что сейчас бы назвали «технократическими реформами». При помощи этого подхода удалось ограничить влияние крупного бизнеса на государственное управление, укрепить конкуренцию через снижение торговых тарифов и, самое главное, создать Федеральную резервную систему США — децентрализованную систему финансового регулирования, независимую от государства и крупного бизнеса. Несмотря на то, что Вудро Вильсон формально не был специалистом в области public policy, как ее принято сейчас понимать, он стал одним из первых известных политиков, применивших свои теоретические знания по политологии на практике. Сегодня именем Вильсона названы многие американские исследовательские институты, факультеты и аналитические центры.
Победа над нацистами создала впечатление, будто любые проблемы мира можно решить, как в армии, проведя правильные расчеты и выстроив нужный план действий
Несколько недель назад Школа государственных и международных дел Принстона отказалась от имени Вудро Вильсона. Согласно решению Принстона, Вудро Вильсон был расистом и сегрегировал государственную службу даже сильнее, чем его предшественники. Сегодня можно ожидать цепную реакцию от других организаций, названных его именем.
Вудро Вильсон. Фото: Библиотека Конгресса
Несмотря на успехи эпохи Вильсона, к середине XX века академики и государственные деятели осознали, что одного знания специфических сфер экономики, политологии или социологии недостаточно, чтобы формировать эффективные политические курсы. С одной стороны, этому пониманию способствовали технический прогресс и мода на «технократизацию» политического управления после победы во Второй мировой войне. Победа над нацистами, произошедшая при помощи военной стратегии и артобстрелов, форсированных двигателей и тактических маневров, создала впечатление, будто любые проблемы мира можно решить, как в армии, проведя правильные расчеты и выстроив нужный план действий.

В послевоенное время одним из таких примеров стал план Маршалла, разработанный под руководством государственного секретаря и генерала армии США Джорджа Маршалла. В рамках этой политики Соединенные Штаты предоставляли безвозмездную финансовую помощь и экспортировали для восстановления Европы всевозможные товары, от спичек до металла. Это также способствовало переводу американского внутреннего производства, которое в период войны стало зависимым от военного заказа, на гражданские рельсы. Руководствуясь этим планом, всего за четыре года, с 1947 по 1951 год, странам-участницам удалось достичь довоенного уровня ВВП. В обмен на это США потребовали от стран-участниц полностью исключить коммунистов из своих правительств. Также экономическая перестройка стран усилила европейские интеграционные тенденции (прежде всего, создание Европейского объединения угля и стали в 1952 году), а последовавший за планом Маршалла договор о военной помощи от США сподвигнул страны-участницы к присоединению к НАТО.
С политической и экономической точек зрения план Маршалла оказался эффективным, а сам Джордж Маршалл в 1953 году получил Нобелевскую премию мира. Тем не менее, успеху плана Маршалла способствовали «удачные» исторические обстоятельства, облегчившие его реализацию. Разрушенные войной экономика и общество послевоенной Европы, делегитимация нацизма, страх перед «красной угрозой», побежденный статус германской военной машины — все это сделало план экономически и политически привлекательным для Европы, что облегчило реализацию программы. Джорджу Маршаллу, как и Вудро Вильсону, повезло принимать решения в редких «окнах возможностей», когда политические, экономические и социальные обстоятельства сочетаются таким образом, что заранее гарантируют успех разумной технократической программе.

Однако со временем западная жизнь стала усложняться, демократическое развитие позволило новым игрокам влиять на политику, требуя качественно новых решений. Для этого нужны были специалисты, способные использовать как мультидисциплинарный подход, так и понимающие специфику принятия и реализации государственных решений.

Если приводить пример из современных событий, то можно показать, как пандемия коронавируса вывела на первый план важность медицинских знаний для замедления распространения заболевания. Однако одних только сведений о репродуктивном числе вируса недостаточно, чтобы убедить людей сидеть дома и носить маски. Поэтому в развитых странах специалисты в области прикладной политологии агрегируют технические и медицинские данные и адаптируют их к существующему социально-политическому контексту. Насколько доверяют граждане правительству? Сколько продержится без доходов малый и средний бизнес? Способна ли региональная бюрократия вводить технологически сложные меры, например, поэтапное «открытие» с контролем перемещений при помощи сотовых данных и пропагандой социальной дистанции нативной рекламой и таргетингом в соцсетях? Советы аналитиков должны помогать демократическим политикам убеждать своих союзников и важную часть оппонентов в правильности выбранного решения для успешной последующей реализации.
Прикладные политологи перестали быть специалистами, «говорящими правду власти», когда получили позиции в аналитических центрах с приятными контрактами, которые обязывали их усиливать политические аргументы своих спонсоров
Волна недовольства качеством работы правительства в Соединенных Штатах подтолкнула к широкому распространению прикладного политического образования в стране. В 1970-х США столкнулись с экономической рецессией, завершившей «золотое время капитализма». Рональд Рейган тогда провел свою первую президентскую кампанию, основанную на антибюрократической повестке. Через 10 лет он произнесет свою знаменитую фразу: «Девять наиболее страшных слов в языке — я из правительства, и я тут, чтобы помочь вам». Как отмечал Грэхам Эллисон, основатель и руководитель Школы госуправления имени Кеннеди в Гарварде (1977–1989), так как традиционные чиновники не справлялись с обеспечением качественного управления, одной из миссий его Школы стало создание новой философии правительства, которая подходила бы для современного западного общества. Для этого Школа Кеннеди, помимо магистратуры, открыла программу дополнительного образования для чиновников и набор в аспирантуру. Политики, если и были участниками этого процесса, то только как заказчики аналитики, финансовые доноры и почетные лекторы.
Кстати, сам Грэхам Эллисон оставил заметный вклад в истории России. Во-первых, Эллисон лоббировал в США создание плана Маршалла для позднего Советского Союза и затем для России, планируя насытить экономику постсоветской страны от 15 до 30 млрд долларов в год. Во-вторых, Эллисон помогал Григорию Явлинскому и Станиславу Шаталину в создании программы «500 дней» по переводу экономики СССР на рыночные рельсы. Реформы не были приняты, Советский Союз распался, но зато по итогам работы Явлинский и Эллисон опубликовали книгу «Окно возможности: Грандиозная сделка по демократии в Советском Союзе». Google Scholar показывает, что к 2020 году на нее сослались 52 раза. Путь к академическому tenure часто оказывается достаточно тернистым.
Тем временем, распространение прикладной политологии со временем изменило ее отношения с политиками. Прикладная политология как дисциплина социальных наук имеет ценностные ориентации. Они выражаются в признании, что каждая социальная проблема, как и метод ее решения, субъективна.
Из окон шикарных отелей и после приятных ужинов в лучших ресторанах становится лучше видно, как все есть на самом деле в какой-нибудь нефтяной автократии
Например, в международной экспертном сообществе до сих пор нет принципиального консенсуса по поводу проституции или секс-работы. Одна сторона (ВОЗ, ЮНФПА) убеждена в необходимости легализации этой сферы услуг, что обеспечит социальную защиту и поддержку работниц. Другие политики и аналитики (Coalition Against Trafficking in Women International) не видят в этом ничего хорошего, потому что легализация, помимо этических проблем, не спасает женщин и девочек от секс-трафикинга и эксплуатации. Дебаты продолжаются до сих пор, научного консенсуса на горизонте не предвидится.

Однако политикам нужны ответы, а не пустые научные разговоры, поэтому аналитикам стало удобнее явно или скрыто занимать конкретную идеологическую позицию. Так среди американских политологов появились неформальные идеологические границы. С одной стороны, есть либеральные Колумбийский университет и фонд «Открытое общество», с другой — более консервативные Институт Катона и Чикагский университет. Прикладные политологи перестали быть специалистами, «говорящими правду власти», когда получили позиции в аналитических центрах с приятными контрактами, которые обязывали их усиливать политические аргументы своих спонсоров.
Вместо того, чтобы менять общественный дискурс и озадачивать политиков, получая привлекательный контракт аналитики автоматически начинают говорить на языке заказчика, тем самым укрепляя его позиции
Политический теоретик Джон Драйзек еще в 1989 писал, что большинство усилий политических исследователей на самом деле напоминают работу науки о тирании политических элит, где исследовательская работа — это контролируемый политической элитой процесс, который не учитывает и даже подавляет желания простых людей. Ученые, обладающие авторитетом и специальными навыками, создают ощущение, что необходимо принять то или иное решение, искусственно ограничивая возможность «простолюдинов» участвовать в обсуждении.

Так, в 21 веке нефтяные державы и Китай стали приглашать к себе западных ученых, оплачивать для них лучшие отели, платить шикарные гонорары и открывать кампусы западных университетов у себя в столицах в обмен на то, чтоб ученые показали «правду о том, как все есть на самом деле». Действительно, из окон шикарных отелей и после приятных ужинов в лучших ресторанах становится лучше видно, как все есть на самом деле в какой-нибудь нефтяной автократии.

При этом демократические государства тоже не теряли время. Даен Стоун, декан Школы публичной политики Центрально-Европейского университета, которая защитила PhD по аналитическим центрам (think tanks), еще в 2006 году писала, что фабрики мысли нечасто могут оказывать прямое влияние на принятие решений правительствами. Напротив, скорее правительства и лоббисты используют эти организации в качестве инструмента для отстаивания своих частных интересов и интеллектуальной легитимации своей политики.
В итоге Андрей Шлейфер и Джонатан Хэй если чему и научили российских политиков, так это тому, как проводить превосходные аферы
Например, украинская энергетическая компания Burisma Group, основанная олигархом Николаем Злочевским, еще в 2017 году заключила договор с Атлантическим советом, влиятельнейшей американской неправительственной организацией. Сотрудники Бурисмы, включая дочь Злочевского, посещали и организовывали мероприятия Атлантического Совета, формируя респектабельный имидж вокруг компании. По мнению Дарьи Каленюк, исполнительного директора украинского Центра противодействия коррупции, это одна из существенных проблем Запада – аналитические и образовательные центры способствуют обелению репутации восточноевропейских клептократов в обмен на их «благотворительность» с крупными, даже по меркам США, суммами. Как отметил Дуглас Торгерсон, вместо того, чтобы менять общественный дискурс и озадачивать политиков, получая привлекательный контракт аналитики автоматически начинают говорить на языке заказчика, тем самым укрепляя его позиции.

Иногда ученые не стесняются использовать инсайдерские знания и контакты в собственных финансовых интересах. Например, в 1990-е сотрудники Института международного развития Гарварда, экономист Андрей Шлейфер и юрист Джонатан Хэй, консультировали Госкомимущество России по проблемам приватизации. Молодое российское правительство надеялось получить лучшие практики по прозрачному и эффективному управлению финансовыми активами. В реальности получилось ровно наоборот. Используя свои инсайдерские знания, полученные на деньги USAID (United States Agency for International Development) и российского правительства, Шлейфер и Хэй инвестировали в российские компании через компании-прокладки и даже жену Шлейфера Нэнси Циммерман. О преступлении стало известно американским прокурорам, которые довели дело до суда и заставили Гарвардский университет и самого Шлейфера вернуть десятки миллионов долларов в бюджет США. В разгар скандала Джефри Сакс, президент Института, где работал Шлейфер, подал в отставку, а сам Институт был позже расформирован.
Максимальная прозрачность финансирования и установленных партнерских связей среди аналитических центров позволит вывести этот вопрос из сферы бюрократического управления в политическое поле
Шлейферу удалось наладить хорошие отношения с Анатолием Чубайсом и заместителем председателя Госкомимущества Дмитрием Васильевым. Используя свое преимущество, Шлейфер вместе со своей женой стали инвестировать в Россию вопреки всем запретам Гарварда и USAID. Например, они инвестировали 200 тысяч долларов (около 25 миллионов рублей сегодня) в Ренова-Инвест, проект Леонарда Блаватника, обеспеченного советского эмигранта. Ренова-Инвест вбросили деньги в Ростелеком, Газпром, алюминиевые заводы в Иркутске, Саянске и Братске, Владимирский Трактор и Черногорнефть. Американские прокуроры доказали, что Шлейфер неправомочно использовал не только свое инсайдерское положение, но и бесплатные юридические услуги, оплаченные USAID, для проведения слияния российских алюминиевых компаний. В итоге Андрей Шлейфер и Джонатан Хэй если чему и научили российских политиков, так это тому, как проводить превосходные аферы.

Российский читатель может задуматься, как можно обеспечить автономию аналитиков, особенно тех, кто напрямую работает с правительством, от их спонсоров и клиентов. В прикладной политической науке этот вопрос изучают специалисты в области policy advisory system (система политуправленческого консультирования). Исходя из того, что финансирование аналитиков — это неотъемлемый экономический процесс, то первым и наиболее важным условием должна стать прозрачность. Грубое регулирование взаимоотношений, развитие специальных «фильтров» (жесткие требования по образованию, опыту, заслугам) и правил работы аналитиков наткнется на халатность и коррупцию в российских условиях. В то же самое время максимальная прозрачность финансирования и установленных партнерских связей среди аналитических центров позволит вывести этот вопрос из сферы бюрократического управления в политическое поле. Заключая контракт с аналитиками, губернатор или чиновник должен быть уверен в их легитимности среди избирателей. Таким образом в России со временем появится свой открытый рынок политического анализа, где все будут знать, что есть местное либеральное «Открытое общество», а что — консервативный Heritage Foundation. При этом результаты их работы должны быть максимально общедоступны, чтобы другие эксперты смогли использовать и обсуждать их результаты. Публичная власть должна использовать публичные исследования.
Ни условия контрактов, ни даже итоговые тексты работ не доступны для граждан, однако примерно 650 тысяч рублей в год каждый депутат тратит на «экспертные работы»
Мало кто знает, но даже региональные власти в России оплачивают аналитическое сопровождение их работы. Например, петербургское Законодательное собрание стабильно заказывает материалы по анализу законопроектов, но контракты почему-то получают родственники депутатов и их помощники, которые одновременно работают членами комиссий с правом решающего голоса в избирательных комиссиях своих начальников. Ни условия контрактов, ни даже итоговые тексты работ не доступны для граждан, однако примерно 650 тысяч рублей в год каждый депутат тратит на «экспертные работы». В петербургском парламенте 50 депутатов: получается, их общий «экспертный бюджет» примерно 32 миллиона рублей. Даже не учитывая заказы от исполнительной власти, это почти 500 тысяч долларов — большая сумма для любого аналитического центра в стране. Очевидно, что система политуправленческого консультирования в России — это закрытая сфера, склонная к коррупции. На нее тратятся существенные средства, но условия и результаты работы не видит никто, если только не считать результатом плохое качество госуправления в стране.

Когда в 1950-х годах Гарольд Лассуэлл мечтал об эффективном применении политологических знаний для улучшения государства и жизни граждан, вряд ли он мог представлять, как обернется его призыв в 21 веке. В информационном обществе умное применение научных знаний стало не только частью политической власти, но и хорошим источником для обогащения. «Говорящие правду власти» научились не только говорить, но и создавать как правду, так и власть.
Эндаумент — это инвестиционный фонд при университете, доходы которого используются для финансирования научно-образовательных целей. Зачастую государства создают преференции для жертвователей средств в эндаумент, например, освобождая выделенную сумму дохода от налога.
Компании-прокладки, они же фирмы-однодневники, прачечные — компании, создаваемые на короткий срок для мошеннических схем. С помощью таких компаний можно скрыть реальных бенефициаров операций, уйти от налогов и вывести средства за рубеж. Они не ведут реальную предпринимательскую деятельность, а осуществляют лишь «перегонную» функцию, усложняя коммерческие схемы.